省管县改革 “省管县”改革与地方财政监督问题

由于地方审计机构的缺陷，有必要深化现行金融监管体制的改革。

中国是一个幅员辽阔的大国，按行政体系划分，主要包括省、市、县和乡四级行政区划。这些不同级别的地方政府负责管理大部分的地方公共服务和支出。历史上，这些责任主要落在县级政府肩上，它们负责管理为生产公共服务所需要的财政支出，而作为它们下属的乡镇管理机构则负责向基层民众提供公共服务。县级管辖体制几百年来相对比较稳定，形成了中国地方治理体系的基础。随着时间的推移，监督和管理县级政府的上级行政机构在不断发生变化。

1983年，中央开始进行一项名为“撤地并城改革”的改革，即取消地区行政公署作为省、自治区人民政府的派出机构，设立以行政级别为区域的“市”。在这次改革中，地级市政府获得了下属县的财权、行政权和治理权。地级政府对下属县的财政决策有相当大的影响力。地级市可以随时调整财政分配关系，比如地级市与县之间的税收分配比例。为了保证中心城市的发展，地级市往往会截留各省给予下属县的转移支付。更重要的是，地级市的领导在一定程度上影响着县级领导的晋升。按照这种财政体制安排，县级政府对区域发展没有独立的决策权。直到2003年，中国几乎所有的县都由地级市监督管理。

这种财政体制安排多年来一直引起各界争议，其中主要的问题在于，地级市政府存在损害、掠夺下属县财政收入经济利益的行为，主要表现为市政府截流来自中央和省政府给予下属县的转移支付，将资金更多用于地级市的市区发展。为增强县的独立性和灵活性，进而激励它们积极发展地方经济，2003年中央政府开始在全国范围内逐步推行“省管县”改革，此次改革的目的是为了弱化地级市政府对其下属县的管辖权，实现治理科层的扁平化，将监督县的权力从地级市上收至省级政府。截至2012年，全国已有一千多个县由省级政府直接管理。

“省管县”改革促进了财务管理模式的两次重组。首先，县级政府已经完全掌握了支出决策权，可以通过获得转移支付和财政补贴来弥补财政缺口。县级政府对未分配的财政收入也有更大的控制权。我们可以认为“省管县”的改革类似于分权的标准改革。其次，县政府直接对省政府负责，不对地级市政府负责。但中国各省面积都很大，平均面积约30万平方公里，和意大利差不多。平均每个省大约有100个县级行政区。因此，“省管县”改革后，省政府对县政府的财政行为监管难度加大，大量财政违法行为发生。

在这里，我们按照2005年2月起施行的《财政违法行为处罚处分条例》的规定，将以下财政行为定义为财政违法：违反规定设立财政收入项目；违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限；对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收；缓收、不收财政收入；擅自将预算收入转为预算外收入。

为规范财政部门监管行为，加强财政管理，保障财政资金安全有效使用，维护国家金融秩序，财政部于2012年5月开始实施《财政部门监管办法》。根据该法令，上级财政部门负责监督和指导下级财政部门的财务隶属关系。比如省级财政部门负责监督地级市财政局的财务工作，地级市财政局负责监督县级财政局的财务工作。在大量“省管县”的县级地区，由省财政厅负责监督县财政局的财务工作。金融监管局是各级财政部门中负责金融监管的部门。

中国行政体系内部实行自上而下的监督体制，上级财政部门需要监督多个下级财政部门的财政工作。由于上下级财政部门之间地理距离相对较大，尤其在实行“省管县”的县级地区，地理距离产生的高额监督成本导致财政监督效率大大降低。根据我们在基层财政部门的调研发现，当下级财政部门不按照财政预算科目配置财政资金时，上级财政部门通常依靠不给予下级财政部门财政拨款的方式来遏制财政违法行为。但是，相对来讲，这种监督工具的效率通常是较低的，因为上级政府的经济发展绩效要依赖于下级政府的努力，在这种预期下，下级财政部门并不担心上级政府真的会不予拨付财政资金。

更严重的是，目前金融监管所依赖的《金融违法行为处罚条例》存在一些问题，需要进一步修订和完善。在此，列举本法中具有代表性的规定进行说明。

首先，第十三条规定：“企业和个人有下列不缴或者少缴财政收入行为之一的，........，并处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：……”第十四、十七条有类似规定。

上述规定对企业或个人的处罚与直接责任主管的处罚不对称。而且，“三千元以上五万元以下罚款”只能与2004年至2005年该法颁布时的财政收支相匹配。经过十几年的发展，财政收支规模明显增加。因此，我们建议加大对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚力度，或者与企业或个人的处罚相匹配。

其次，第二十一条第二款规定：“违反前款规定的，责令限期改正。逾期不改正的，对属于国家公务员的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”

该规定对驾驶处罚权主体的界定模糊。我们认为有必要进一步明确哪个部门有处罚权，明确财政部门、审计机关、监察机关有什么样的处罚权以及具体的实施过程，增强可操作性。

第三，第二十八条规定：“财政部门、审计机关、监察机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十九条规定：“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。”第三十条规定：“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。”

在监管理论中，一个非常重要的问题是:谁来监管监管者。具体来说，如果财政部门、审计机关、监察机关的工作人员滥用职权，由哪个机构行使处罚权。单纯依靠上级来监督下级是相对低效的。比如市财政部门对县级财政部门进行监管，面对一个城市下几个县的监管成本，市财政部门无法有效实施监管。此外，三个部门都负责金融监管，协调成本相对较高，影响监管的有效性。

在财政体系内部监督效率相对较低的情况下，各级审计部门从财政系统外部监督财政资金的规范化使用。国家审计署成立于1983年，自20世纪90年代以来，随着越来越多的财政和行政决策权从中央政府下放到地方政府，中央政府开始赋予地方审计部门监督地方官员遵守法律法规的职权。《审计法》于1994年制定，1997年国务院公布的《审计法实施条例》规定了相关实施细则，这两部法律文件确认了中国审计制度的基本规则。

国家审计署和地方审计局的审计人员有权审计中央和地方官员，较少受到各级政府的行政干预。为了确定财政收支的合理性和合法性，审计人员可以对不同来源的财政资金的使用情况以及这些财政资金的使用是否达到预期目标进行审计。值得注意的是，我国的审计制度设计不同于反腐制度设计。中国主要的反腐败机构，即中央纪律检查委员会和最高人民检察院，受中共中央直接领导。他们专门监督和惩处收受贿赂、侵吞不明来源资产和非法瓜分国有资产的党政官员。地方各级纪检委、检察院受地方同级党委、政府的影响。审计机构规模相对较小，但任务更加明确和广泛。

审计机构没有法定权力去起诉地方官员。事实上，尽管审计官员发现了大量的滥用资金行为，但是许多应该负责任的官员照样得到晋升。此外，与反腐败机构不同，审计官员无法确定地方官员是否从财政违法中获得了个人利益。因此，地方官员并不担心审计机构对他们所在机构的审计。

然而，目前的地方审计机构接受双重领导。2006年修订的《审计法》第九条规定:“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务主要由上一级审计机关领导。”换句话说，地方政府可以干预同级审计机构的工作，这在一定程度上影响了地方审计机构的独立性。但与此同时，审计署在全国设立了18个特派员办事处，直属审计署，在一定程度上保证了审计工作的垂直领导和独立性。

总体来看，审计机构相对于其他监督机构来说，能够保证自身的相对独立性，进而对地方财政资金监督发挥积极影响。但是，由于地方审计机构本身有缺陷，无法实现对地方财政资金的有效监督，因而有必要深化改革现行财政监督体系。从长期来看，建议成立一个统一的财政监督机构，可以参考新成立的地方监察委员会；或者由本级人大作为主导机构，将财政监督相关的部门进行合并，实施大部制管理，以便于有效监督。

只有建立相对独立于地方行政体系的财政监督机构，才能实现对地方财政资金的有效监督。