分税制 分税制改革二十年后

"最困难的问题是各级政府权力的划分."中国社会科学院清华大学国情研究中心主任胡安刚教授告诉记者，他认为，权力划分应该允许先试错再调整法律。

20年前，青年学者王绍光、胡鞍钢在《国家能力报告》一书中提出“分税制”改革建议，1994年被认为与这份报告有关。书中将国家能力分为四种具体能力:财政能力、宏观调控能力、法律能力和强制能力。其中，吸纳财政能力是最重要的能力，体现在财政收入占GDP的比重和中央财政收入占GDP的比重两个指标上。

分税制改革后，财政收入占GDP的比重从改革当年的11%提高到2013年的23%，同期中央财政收入占GDP的比重从3%提高到10.57%。改革后，国家宏观调控能力增强，中央转移支付在缩小地区差异方面发挥了重要作用。与此同时，地方债务、土地财政、政府间权力划分等新问题出现，财税改革进入深水区。

党的十八届三中全会决定重启财税改革。《2014年中央政府工作报告》将财税改革作为今年政府工作的“重头戏”，要求抓紧研究调整中央和地方的事权和支出责任，逐步理顺中央和地方的收入分配关系，保持现有财政结构的总体稳定。分税制改革20年后，存在哪些问题，如何改革，政府之间的收入、支出和权力如何划分？21世纪经济报道记者就财税改革相关问题采访了中国社会科学院清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授。

胡鞍钢:中央转移支付可以直接到县上

分税制是一项里程碑式的改革

你和王绍光是较早提出分税制改革的学者。如何评价20年后的1994年分税制改革？

胡鞍钢:上世纪90年代，我们不仅研究了中央和地方的关系，还涉及到以下几个重大关系和主要矛盾:一是经济增长和经济稳定，中央财政资源不足无法实现宏观经济稳定；第二，发达地区和不发达地区有差距。如果中央财政财力薄弱，就没有办法实施转移支付；第三是军队与国家的关系。中央政府没有足够的财力支持军队和武装警察；第四，国家基础设施与发展的关系。从1978年到1990年，全国铁路里程仅增加3000公里，平均每年只有250公里，是新中国成立以来的最低水平，这与中国经济的高速增长形成了鲜明的对比。

通过对比分税制改革前后的几组数据，我们可以看到分税制改革带来的长期效益，我在1996年称之为改革红利。一是国家财政收入占国内生产总值的比重从1994年的11%提高到2013年的22.7%，中央财政收入占国家财政收入的比重从1993年的22.0%提高到2013年的46.59%，增强了中央政府的宏观调控能力。

第二，中国的地区差距，按各地区不变价格计算，从1990年的55.4%缓慢上升，2003年达到75.1%的最高点，然后开始持续下降，2012年下降到46.0%，是改革开放以来的最低点。如果不增加中央政府的转移支付，就不可能扩大和扭转地区差距。中央财政收入的三分之二直接转移到地方，同级支出只占三分之一。如此大规模的转移支付在大国中很少见。

三是1998年以后，中央采取了一系列措施，禁止军队、武警、政法机关和党政机关经商，实现了“以税养军”、“以税养政”。

第四，国家财政资源的增加大大提高了政府提供公共产品的能力，这表明中国已经进入基础设施现代化的加速阶段。

1996年，我对分税制进行了初步评价，我称之为新中国成立以来的一次重大制度创新。这是中国制度建设的一个成功案例，也是一次具有里程碑意义的改革。分税制不仅是一种政策调整，更是一种制度创新，即首次建立中央与地方的财政关系体系，也是首次建立规范、统一、透明的政企税收关系体系。

在分税制框架下，中国经济持续增长20年后，由此产生的金融结构存在哪些问题？我们应该如何改革？

胡鞍钢:当时我们提出国家能力建设的逻辑是以宪法为基础重构现代国家的制度安排。我们认为，应该以宪法规定的四级政府体制为基础:中央政府、省、市、县、区、乡，除少数民族自治州外，可以实行三级财政征收、四级政府财政支出。然而，中央政府没有时间解决这个根本问题，后来它继续五级政府的结构，增加了一级政府，即地级政府。

中央主管重大政策，最基本的公共服务由县级政府提供。“十一五”规划正式提出，要建立规范的财政转移支付制度，并落实到省级财政直属县。言下之意，就是地县级财政直接管理，县级直接转移支付。“十二五”规划中，试点行政省直接管县，从规划层面来看是三个层次:国家级、省级、市级。城市作为区域中心城市，辐射当地县市的作用更大。到“十三五”或“十四五”时期，形成了国家级、省级和市县三级实体。

我国2653个县级行政单位是我国国家治理和社会治理的基本政治单位，是国民经济和社会发展的政治基石，是连接国家治理和社会治理的中央机构。未来财政体制改革的主要方向和基本思路应坚持“三级财政收入、四级财政支出”。北京、上海、天津等地要主动改革创新，可以实行一级征收、三级支出。中央转移支付可以直接支付给各县

目前，分税制是在中央政府和省级政府之间实行的。有学者认为，分税制存在的问题是省级以下转移支付尚未落实。你怎么想呢?转移支付应该怎么做？

胡鞍钢:目前中央政府只是向省级政府转移支付，并没有解决省级以下转移支付的问题。全国2653个县级行政单位中，有的县转移支付较多，有的县只是需要公共产品支出，但转移支付较少。

现在，不仅是中央政府加强对地方政府的转移支付，最重要的是转移支付不仅仅转移到省级。随着四级政府的建设，中央甚至可以直接向县级政府转移支付，并将其列入省级财政。离地方基层越近，中央转移支付的效率就越高，截留问题也会大大减少。我们应该给县级政府更多的财政资源，因为他们直接管理地方。中央政府直接将支付转移到县，让县级政府提供公共服务，再由上级政府和第三方对县级政府提供的公共服务进行评估和监督。

本质上，这是建立中央与地方、地方与地方激励之间的兼容机制。目前，这一机制已在中央和地方各级逐步建立。例如，在“十二五”规划中，中央提出了24项国民经济和社会发展指标，除少数地方外，其他地方均已覆盖。地方和中央的目标是一致的，转移支付可以根据目标来定义。现在的问题是如何让市、县、市的目标与省、国家的目标相一致，解决它们之间的激励相容机制。如果这个问题未来能够得到解决，可以建立一个更加成熟、定型和稳定的金融体系，包括一个标准化的转移支付体系。

转移支付越清晰，上下级政府投机取巧的动机和现象就会越少，金融体系就会相对稳定。

在地方财政支出中，40%以上的支出依赖于中央转移支付。有什么问题？我们应该如何改革？

胡鞍钢:中央财政转移支付虽然有波动，但始终占地方财政支出的40%以上，所以不会出现地方“诸侯经济”的问题，中国也不会分裂，因为所有地方都依赖中央财政转移支付，这是一个真正的利益共同体和命运共同体。

这恰恰是分税制对国家凝聚力的贡献:金融体系从中央依赖地方变成了地方依赖中央政府。比如2013年，西藏公共预算收入95亿元，支出1014亿元。90%以上的支出需要中央财政转移支付。

但是，转移支付中的特殊转移支付会造成“用光钱”的寻租问题，所以所有的计算公式都要公开，数据要透明。当然，最困难的问题是各级政府的权责划分。

权力的划分应该允许局部的尝试和错误

党的十八届三中全会提出，适度强化中央事权和支出责任，以国防、外交、国家安全、市场规则和关系国家统一的管理为中央事权。目前对这项改革没有共识，也没有具体的改革方案和路径。这次改革的难点是什么？权力应该如何重新划分？

胡鞍钢:关于权责划分，我咨询过美国公共经济学的专家。他们说世界上没有五级政府分权的成功案例。因此，中国只能在如何划分权力上试错。

宪法规定国务院有18项职能，《地方组织法》规定县级以上政府有10项职能，但后者大部分职能是按照前者分类的，两者之间有很多重叠。其实两者的功能应该是不同的，但是两者的具体功能还有待尝试和错误，然后宪法和地方组织法会逐步调整明确。

随着国家吸收金融资源能力的提高，地方政府出现了高负债和过度依赖土地财政的问题。如何解决这个问题？

胡鞍钢:这个问题的关键是地方没有正常必要的税源。如果地方政府能够通过房产税、资源税、环保税获得收入，地方政府就不会拼命卖地。这样，地方政府就会把它当作“聚宝盆”，从而培育它，直接获得税收，取之于民，用之于民。

此外，还要考虑如何提高地方政府在服务业改革中的比重，让地方政府有强大的激励机制来发展自己的服务业，而服务业最直接的溢出效应就是为地方政府创造就业机会。

财政部部长楼继伟提出“包容性增长”的思路，即国家要适当提取财政收入，实施适当的再分配政策，主要是创造公平的发展机会，让市场在资源配置中发挥基础性作用。在你看来，国家提取的比例应该是多少，中央和地方的比例应该是多少？

胡鞍钢:当时决策者在考虑分税制改革方案时，参考了美国的做法。因为美国是一个大国，提出的中期假设之一是中央和地方财政收入的比例是6: 4。但在过去的20年里，中央政府从未超过60%。

第二个中期假设是，中央政府和地方政府的财政支出比例应该是4: 6，这样中央政府可以向地方政府转移20%。但实际上，2012年中央财政支出不到15%，中央财政支出占比相当低。中央政府的支出压力太大，不仅提供国防、外交等国家公共产品，还提供全球公共产品援助亚非拉美国家。确实需要“保持现有中央和地方财力的整体结构稳定”，切实提供与中国在世界格局中的地位和作用基本一致的国家和全球公共产品，进一步创造“时间”和“地理优势”。