中菲南海对峙 南海策｜中菲共同开发南海再进一步 三十多年来破局关键何在

2017年7月25日，王毅外长和菲律宾外长卡亚塔诺在马尼拉会见记者时，就中菲两国在南海共同开发问题回答了记者提问。外交部网站地图

菲律宾外交部长卡亚塔诺在8月16日的记者会上向记者证实，菲总统杜特尔特已批准菲律宾在南海与中国进行联合勘探。卡亚塔诺表示，有关南海联合勘探项目涉及石油、天然气、海洋生物以及其他自然资源。

7月25日，中国外交部长兼菲律宾外交部长卡亚塔诺访问菲律宾时会见了记者。在回答有关“共同开发”的问题时，卡亚塔诺说，早在1986年，中菲两国领导人就做出了共同开发南海的决定，但31年来，双方在这个问题上没有取得实质性突破，也没有采取实质性步骤。我相信，中菲两国领导人“有智慧找到合适的方式，共同开发自然资源，造福两国人民。”王毅外长表示，“共同开发”是解决海洋形势复杂、紧张局势升级的政治明智之举，建议双方尽快作出决定，让中国领导人邓小平30多年前对菲释放的善意在今天开花结果。

在解决南海问题的历史上，共同开发可谓一个开创性解决方案。几十年来，中国在处理南海有关争议及同南海周边国家发展双边关系问题上，一直贯彻了这一倡议。31年后，中菲终于向前迈出了重要的一步。为何此前双方未能就此取得实质性进展？回答这个问题，先得追溯“共同开发”的历史渊源。

追溯“共同发展”

南海“共同开发”，由中国领导人邓小平率先对菲律宾提出。中菲两国外长共同忆及的31年前的历史片段，是1986年6月，邓小平在会见来访的菲副总统萨尔瓦多·劳雷尔时指出，“南沙群岛属于中国”。针对中菲之间的分歧，邓小平表示“这个问题可以先搁置一下，先放一放。过几年后，我们坐下来，平心静气地商讨一个可为各方接受的方式。我们不会让这个问题妨碍与菲律宾和其他国家的友好关系”。

1988年4月，邓小平在会见菲律宾总统科拉松·阿基诺时重申，“中国在南沙群岛问题上最有发言权。南沙在历史上是中国的领土，国际上长期没有反对。”从两国友好关系的角度来看，这个问题可以暂时搁置，可以采取共同发展的方法。”他还表示有信心，“我们中间有些磕磕碰碰，解决起来并不难”。

31年来，我国一直是按照邓小平同志当年确定的“主权属我，搁置争议，共同开发”战略来处理南海有关争端。31年过去了，中菲两国关系起起落落，南海议题不时成为阻滞两国关系向前发展的屏障，“共同开发”更多只是两国关系友好时的外交辞令，实质进展寥寥。

当邓小平认为“解决共同发展的这个结并不难”时，为什么几十年来没有任何实质性的进展？有哪些困难？菲律宾外长卡亚塔诺承认，中国的立场是一贯的、明确的，但菲律宾的立场随不同政府而波动。因此，笔者认为，“共同发展”的关键在于菲律宾。

“南海问题”：菲历届总统的烫手山药

回顾历史，南海问题已经成为菲律宾历届政府的“负资产”，历任总统很难从中获利。

中菲之间的南海争端出现于强人政治时代的马科斯总统时期。马科斯自恃是美国同盟国，有美菲《共同防御条约》作为菲律宾的安全保障，自上世纪70年代开始加强对南海岛礁的侵占和油气资源勘探工作，冀望能减轻菲对中东地区进口石油的过度依赖，缓解菲国内经济困境和社会乱状。

马科斯政府曾多次要求尼克松政府、福特政府、卡特政府等。明确《共同防御条约》的适用范围，以便将南海争端和国内安全问题纳入美国的防御义务。然而，美国政府一直以模棱两可的原则回应，拒绝明确说明该条约是否涵盖南海争议地区，并避免卷入南海潜在冲突。到目前为止，美国方面还没有突破这个位置。

阿基诺夫人执政时期，中菲关系迈上新高度，但其忙于收拾马科斯政权留下的千疮百孔的国内烂摊子，加之其缺乏政治魄力和管控国内政局、军界的能力，无暇顾及南海问题，亦未能对邓小平“共同开发”的倡议做出回应。

在拉莫斯总统执政期间，中国和菲律宾在恶作剧礁发生争执。尽管拉莫斯总统采取了强硬立场，但局势没有继续恶化。阿罗约总统上台后，中菲关系进入“黄金时代”:菲中两国石油公司倡议并接受越南石油公司签署《南海协议区三方联合海洋地震工作协议》，三国石油公司将在南海14万平方公里协议区开展定量2D和三维地震数据采集。此举得到中菲高层的期待，被视为“搁置争议、共同发展”实践的新突破。

不过随着菲国内政治反对派借阿罗约夫妇贪腐事件对其穷追猛打，并在国会推动对阿罗约的弹劾程序，阿罗约政府的中菲“南海共同开发”浅尝辄止，《工作协议》第一阶段到期后便宣告结束。阿罗约因选举需要，不顾中方的反对，强行于任内通过了《领海基线法》，将中国部分南沙岛礁纳入其领土之内，中菲南海合作的基础销蚀殆尽，中菲关系从“黄金时期”的高峰快速断崖式降至低点。待到阿基诺三世执政的六年任期内，中菲在南海问题方面出现黄岩岛对峙、菲海警射杀台湾渔民、菲单方面就中菲南海争端提请仲裁等事件，双边关系降至冰点。

中菲南海问题自出现以来，就成为总统的“负资产”。菲律宾历届总统都未能从这一问题中获益，因此执政的杜特尔特政府必须权衡国内外因素、利弊得失，评估南海问题究竟是烫手山芋般的“负资产”，还是“机遇”和“红利”。

杜特尔特政府面临的四重压力

首先是美国因素。中菲关系的快速过渡和调整，发生在特朗普政府“南海政策”尚未正式形成，美国东南亚政策没有踪迹的时期。然而，美国不太可能坐视杜特尔特政府在南海问题上与美国“渐行渐远”，与中国“越走越近”。菲律宾的经济、贸易、人权、亲美势力都是美国政府用来打击和限制杜特尔特政府的工具。

阿基诺三世时期，美菲年度军事演习频度与参演人数皆创新高。杜特尔特总统上台后执行“亲中俄，远美国”外交政策，美菲军事关系降温给军队带来直接损失，军方对此颇有怨言。菲律宾是文官政治，但军变频发的毒瘤一直没有根除，杜特尔特对此不得不警惕。如果在某届总统任期内大规模推“共同开发”，一旦总统出现意外，中菲之间又将面临一次外交冲击。

第二，东盟因素。即使杜特尔特政府有意与中国共同开发南海资源，也需要先与东盟成员国协调立场。菲律宾今年担任东盟轮值主席国，更需要考虑和平衡各国的利益和主张。

在阿罗约任期内，中菲南海共同开发初见成效之时，美国学者巴里·韦恩就在《远东经济评论》撰文批评阿罗约政府与中国签署《工作协议》，脱离其他东盟声索国的做法是错误的。如果杜特尔特政府处置不当，可能重蹈阿罗约政府当年既被东盟孤立，又被国内政治反对派借机群起而攻之的覆辙。卡亚塔诺也表示，菲律宾将就中菲南海共同开发问题咨询其它9个东盟成员国意见，“菲律宾不会采取单方面行动”。

第三是国内压力。菲律宾有许多政党，但它们之间没有根本的意识形态差异。主要纽带是宗族和利益。杜特尔特以高票当选总统，在国会两院拥有足够的党内支持，但他今年多次受到挑战。虽然他们都安全通过海关，但他们将限制杜在敏感的南海共同开发问题上的行动。阿罗约是过去的一个教训。除了政府内部的分歧，还受到舆论的制约。根据民意调查，美国在菲律宾的信任比例远高于中国和俄罗斯；杜特尔特上任一年以来，差距有所缩小，但短期内距离美国过远、距离中国过近的政策缺乏舆论支持。

第四是国内法律问题。中菲双方的现行法律的可行性问题，包括共同开发区块的选址问题，以及投资和受益的分配比例问题。菲律宾现行《1987年宪法》对于共同开发及受益分配有着严格约束，王毅外长表示“共同开发并不影响也不涉及各自法律体系，而是作出一个双方均能接受的安排”。杜特尔特曾透露，菲律宾政府正在和伙伴商讨在菲律宾专属经济区内共同开发自然资源。7月26日，菲律宾高院的安东尼奥·卡皮奥法官即通过菲主流媒体《每日问询者报》表态，“杜特尔特总统不能为了和北京提升关系，而让渡菲专属经济区的任何部分”。外长卡亚塔诺随后回应，“菲律宾任何共同开发的协定都将严格遵守菲宪法和国内法律，都不会放弃我们的每一英寸领土”。8月16日，卡塔亚诺在记者会上再次声明：“菲律宾不会损失领土，也不会损失主权。”

稳定局势是强制性的，共同发展是可选的

自去年7月以来，通过中方的多重努力，南海局势走向对抗的局面得以遏制，通过扩大在南海地区的实际存在，中方在南海问题上的软实力与硬实力也已经匹配成形。目前，中菲关系不断向好发展。继中菲外长共谈两国“共同开发”南海之后，菲律宾总统杜特尔特也一批准中菲在南海进行联合勘探。中菲两国向着共同开发南海的目标向前迈出了不小的一步。但从联合勘探到共同开发，之间还有一段距离，菲律宾国内在南海问题上的争议也不会立刻消失。在此背景下，中国应该如何看待共同开发这一议题？

在我看来，南海稳定是必修课，共同开发南海是选修课。

在南海的油气资源凸显，且在菲律宾国内对共同开发尚存分歧的情况下，中国可以静待南海局势的下一步发展，同时抓住时机强化南海问题的双边互动框架。

8月16日，中国外交部发言人华春莹就中菲联合勘探开发南海问题答记者问时表示:“根据国际法和国际惯例，在海洋争端最终解决之前，有关国家应保持克制，尽一切努力作出切实可行的临时安排，包括建立和完善争端控制规则和机制，开展各领域合作， 推动‘搁置争议，共同发展’，以维护南海和平稳定，为最终解决争端创造条件。”

目前，中菲关系不断向好发展，南海局势也明显趋稳，《南海各方行为准则》框架已正式通过。在中菲关注和尊重彼此关切的基础上，中菲两国应把握契机，审时度势在南海“共同开发”方面有所突破，这也会为中国与其他南海主权声索国之间的分歧解决树立示范标杆，推动南海问题朝最终妥善解决的方向发展。正如菲律宾外长卡亚塔诺代表菲律宾政府表示的，“相信我们这一代在杜特尔特总统和习近平主席领导下，有智慧找到合适的方式共同开发自然资源，造福两国人民。”