胡鞍钢 民主的中国集体领导体制

赫芬顿邮报发表了一篇关于胡鞍钢的文章

20多年前，随着冷战的铁幕坠入历史，许多非西方国家选择用西方民主制度取代原有的政治制度。这些国家大多移植了美国的总统制，却没有真正将这种政治“舶来品”融入本国的政治文化。当时民主世界的新成员把民主看作是治百病的“灵丹妙药”，想一扫苏联体制带来的种种弊病；和西方一起迈向历史的尽头。然而，仅仅20多年后，这些新兴民主国家几乎无一例外——甚至西方本身——都面临着深刻的结构性困难。

几年前，全球金融危机让原本就饱受政治僵局、社会割裂、经济停滞等一系列问题困扰的西方民主国家雪上加霜，前景堪忧。在此期间，中国迅速超越西方，成为世界第二大经济体，其经济总量有望在十年内超过美国。

1978年，中国人均收入还不到非洲国家平均水平的三分之一。她究竟是如何在不改旗易帜的情况下，在消除贫困、提高人民生活水平方面取得显著成就的？

在西方回答这个令人困惑的问题，关键在于中国社会的稳定。社会稳定是从中国历史中汲取的重要经验，也是中国现阶段取得伟大成就的关键。要创造有利于经济增长的宏观环境，必须确保社会秩序和稳定，这必须建立在成熟的政治制度基础上。

如果我们想认真研究中国，就不能把中国的制度和东亚的专制制度混为一谈。否则，结论将被概念化和简化。诚然，中国的改革开放与其他东亚经济体早期的改革相似；但是它们的属性不同。东亚国家和台湾省的威权政府主导了产业升级，使国民经济的主要增长部门从农业转向工业。

实用汉语模式

除了庞大的人口和丰富的自然资源，中国还受益于务实的政治制度。正是这种制度鼓励中国积极学习世界其他国家的先进生产实践，使中国能够超越东亚模式。

1980年，邓小平对中国的社会主义现代化提出了三个要求:中国要在经济上赶上发达的资本主义国家；在政治上创造比资本主义国家更高、更实际的民主；培养出比这些国家更多更好的人才。这三个要求也是判断一个发展中国家的政治制度，特别是中国的社会主义制度好不好的标准。

研究中国的政治制度，必须避免陷入“专制—民主”的旧对比范式。一旦政治学者把所谓的“专制制度”强加给新中国领导人，他们就会忽视中国政治制度的独特性。西方很多人仍然错误地认为中国是一个极权主义国家，但事实上，从权力和责任分配的角度来看，中国的集体领导制度比立法、行政和司法三权分立更加成熟，这被视为西方民主政治的标准。早在民国时期，孙中山就在西方国家实行“三权分立”的基础上提出了“五权分立”；此后，中国共产党进一步创新，成立了由众多机构组成的“超级国家机构”，这种机构只有在欧盟才有——欧洲理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲央行等大型组织在各个领域共享权利和责任。

为什么中国常委集体领导体制优于西方国家政治体制中的“一党控制”、“两党制”、“三权分立”、“总统制”？在我的新书《中国的集体领导制度》中，我已经梳理并回答了这个问题。中国走上集体领导体制的道路，不是偶然的，也不是某个领导人用空想出来的，而是新中国在吸收历史经验教训的基础上，经过长期的制度创新、制度学习、制度变迁的“试错”过程后摸索出来的。在书中，我把中国特色集体领导体制的运行机制概括为五大机制:集体分工协作机制、集体接班机制、集体学习机制、集体考察机制和集体决策机制。

集体分工合作机制

中国有句古话“三个脑袋胜过诸葛亮”，准确描述了中国这个文明古国对集体智慧的重视。事实上，遵义会议后不久，在党的第一代领导集体刚刚初具规模的时候，党中央常委会的分工协作机制就开始在实践中运行，也就是说“集权小权力、分权小权力”已经成型。1945年，中共中央书记处“五书记”分别负责军事指挥、土改、情报联络、党小组建设、团际统一战线等工作。

如今，国内外形势更加复杂，各方面综合治理需要中央领导集体坚持巩固分工协作的基本原则和运行机制。中国领导集体的沟通、协商与合作体现在不同层面:一是常委会个别组成人员之间存在合作关系，除主要职责范围外，还需要协助其他常委会开展工作；第二，常设委员会代表的决策机构相互合作，共享信息。各机构党组定期向中央政治局常委会提交重大战略问题报告，研究重大决策；三是各机构下的内部智库相互竞争、相互合作，为形成具有全面综合的战略决策信息、知识和建议的党中央“大脑”提供了基础。

西方政治学语境下的三权分立虽然有效限制了权力的滥用，但也造成了政治僵局，使得领导人难以施展手脚进行迫切的根本性改革。另一方面，在中国，最高领导层和其管辖的机构构成了一个统一的体系，不仅具有相互监督的功能，还可以促进负责任的治理，鼓励领导人做更多实际的好事。

集体移交机制

长期以来，西方以“缺乏透明度”为由批评中国的领导集体换届机制。然而，正是西方的这种误读机制确保了党和国家之间领导权的顺利交接。在中国新旧领导人的几次交替中，中国共产党完成了从选择个人接班人到集体选择集体接班人的转变，形成了中共中央集体选拔、集体考察、集体接班的机制。

中西方领导人的一个重要区别是，中国领导人是靠才能和成就晋升的，而西方民主国家的领导人是靠选举晋升的。在一个追求选举民主的国家，不同的政党代表着不同社会利益集团的部分利益。只要政治对手在定期的竞选活动中被击败，政党就直接获得了执政的合法性。中国共产党不是西方政治学意义上的普通政党，它代表着中国人民的根本利益。执政绩效是中国共产党执政合法性的重要来源。中国人民很难接受像小布什或奥巴马这样缺乏能力和行政经验的领导人，只能靠选举。共产党的大批中层干部，要跨过两个重要的政治台阶，才能成为中央领导集体的成员。第一步是担任党的省、市委书记，在治国理政前接受省里的培训和考验。从某种意义上说，当省、自治区、直辖市党委书记，进入了学习国家治理之道的最好学校。经过漫长而激烈的竞争；积累了各地区、各部门处理问题的经验；只有熟练掌握形势，掌握各种资源和信息，有为干部才能在严峻的考验中脱颖而出。只有这样的领导人才能管理中国这个世界上人口最多的国家。说白了，这是一个政治学习的过程。学得好的可以上去，学得不好的基本上就退休了。以中央政法委书记孟建柱为例。曾任上海市川沙、嘉定市委书记、上海市副市长、市委副书记，后调任江西省省委书记。江西省是一个拥有4500万人口的大省，经济总量相当于一个中等国家。几乎所有的中央高级干部都要经历这样的经历，才能坐到现在这个位置上。

高级干部成为中央委员后，需要再迈第二步，才能真正成为中国最高权力的接班人。这一步的主要培训岗位是中央政治局委员、候补委员，中央书记处书记、候补书记。在“集体换班”的过渡时期，他们需要是党的领导集体成员，即中央政治局常委的主要助手。在这段“实习期”和“准备期”里，他们接受了治国治党艺术的“强化训练”，为他们未来的集体陪伴做了各种政治准备。

中国共产党代表中国人民的根本利益，肩负着确保国家繁荣和民族昌盛的最高责任。正因为如此，中国高层领导权力的交接必须非常谨慎。这样，集体继任机制不仅有效避免了个人独裁，更重要的是防止了戈尔巴乔夫式的人物通过严格的政治调查而夺权，导致中国目前取得的巨大成就付之东流。

集体学习机制

中国共产党是一个典型的学习型政党。历代中国领导人都带头学习，提倡学习，逐渐形成了学习的优良传统。2003年，党的十六届二中全会决定正式建立中央政治局集体学习制度。通过集体学习，党中央领导核心积极与决策咨询、政策评估部门互动，汇总多元背景信息，齐心协力完成信息共享和综合研判，不断提高执政能力，积极学习创新，与时俱进。

在这一机制下，中央政治局定期邀请国家智库成员为其所有常设委员会举办专题讲座，并举办各种讲座和研讨会。另一方面，政治局常务委员会围绕国民经济和社会发展的重要领域和重大问题，征求顶级专家学者的意见和建议。正是通过这种建设性的交流，中央领导集体才能在各决策咨询部门的帮助下妥善处理重大棘手问题。

作为清华大学的教授，我既要给学生上课外班，也要给在职干部上课，专门研究中国国情和改革问题。过去只有中央党校和国家行政学院开设这样的课程，后来扩展到清华大学、北京大学、北京师范大学、中国人民大学、国防大学等各个大学。今天，领导干部集体学习已经成为一种制度化程度高、参与面广的机制。

其实干部的学习远不止书本和课堂:各级党委、政府、国有企事业单位都是培养优秀干部的大课堂。中央政治局常委平均工龄43.6年，党龄38.9年。习近平出生于1953年，1969年参加工作，1974年入党——也就是说，他在公共事务和组织管理方面积累了40多年的学习经验。

集体调查机制

“没有调查就没有发言权。”毛泽东早在1930年就提出了这个著名的论断。

任何公共政策要想取得良好的效果，其决策都应该基于大量的相关信息。中国地大物博，人口众多，一个人再聪明能干，也很难知道这么多的信息。在个人领导体制下，这种信息不对称严重影响政府决策的有效性；在中国的集体领导体制下，政治局常务委员会负责不同的机构，下设几个研究室和委员会。这些内部智库负责为集体领导收集各种信息。同时，中央领导也十分注重深入基层，重点开展不同侧重点的广泛调研，充分收集第一手资料，便于全面总结、集体讨论、凝聚共识、决策。集体调查不仅可以促进地方贯彻落实党中央的政策方针，也是应对突发公共事件或重大自然灾害的积极手段。

中国过去是外向型经济，内部差异很大，容易受到国际经济环境的冲击。中国宏观经济政策的制定关系到国计民生，尤其审慎。当2008年金融危机爆发时，许多政府要么措手不及，要么束手无策。中共中央政治局第十七次常务委员会第一时间展开实地调查，并迅速通过调查达成共识，最终非常及时地推出了4万亿经济刺激计划。这种高度制度化的集体调查和集体决策机制，使中国从容应对外部挑战成为可能。

在今年3月的新版《民主决策:中国的集体领导制度》中，我增加了一个附录:“踏青山问民情”。据不完全统计，习近平总书记从上任到2013年12月底的400多天里，用了39天时间，进行了14次国内调查研究，覆盖全国三分之一以上的省、自治区、直辖市和7个军区。十八届三中全会之前，农村土地所有权、承包权、经营权等问题一直存在争议。为此，习近平专门走访了湖北的农民，亲自询问农民的真实想法。他也会听取汇报和专家意见，但领导不能只有二手材料，要通过调研获得第一手材料，这是帮助领导充分了解情况，做出综合判断的好方法。

集体决策机制

共和国60多年的历史实践使党中央清醒地认识到，战略决策的成功是最大的成功，战略决策的失败是最大的失败。1958年后，毛泽东在重大决策中的个人作用越来越突出，逐渐凌驾于党中央之上，削弱了集体领导和民主集中制的原则，严重破坏了党的民主生活和正式制度，导致了中国的混乱灾难。如果中国能够保持革命时期和建国初期确立的政治原则，坚持集体领导不要退化为个人领导，那么毛泽东晚年的悲剧在很大程度上是可以避免的。

集体领导内部的权力不对称往往阻碍其做出正确的决策。毛泽东时代后期，中国的政治权力结构逐渐失衡，这与他后期的失误有着密切的关系；后来，邓小平重建了党中央集体决策机制，恢复了结构平衡，为集体决策科学化、民主化、制度化奠定了坚实基础。

中国共产党的集体决策是以“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主集中制原则为基础的。西方国家看待民主集中制，总是戴着有色眼镜，但实际上，信息交流、追求共识等民主程序是中国集体决策机制不可或缺的内容和形式。

拥有8500万党员的中国共产党是世界上最大、最强大的组织。它在吸收历史经验的基础上，开辟了核心制度创新之路。中国是一个文明国家，地区差异明显，社会利益多元。只有集体领导下的中国共产党才能充分代表中国人民的根本利益；只有这样，才能保证各级政府部门之间的良好分工与合作；只有这样，各种社会力量才能团结起来，推动中国朝着民族复兴的伟大目标前进。

中国比美国更民主吗？

胡鞍钢是中国研究中心的主任，中国研究中心是中国科学院和清华大学的联合研究中心。本文由观查辛迪加发行，中文原版在Guancha出版。

上海——二十多年前铁幕落下后，许多非西方国家摆脱了旧的政治制度，代之以西方民主。许多人没有将这种外国制度与他们自己的政治文化同化，而是简单地将美国的总统制移植到他们自己的土地上。当时，人们普遍认为民主是治愈苏联所有机能障碍的“灵丹妙药”。新的民主国家将与西方一起走上一条趋同的道路，走向历史的尽头。然而，在仅仅20多年的时间里，几乎无一例外，这些新的民主国家——在某种程度上，西方本身——都陷入了深刻的结构性困境。

最近的全球金融危机加剧了政治僵局、社会不安、经济停滞，勾勒出民主西方令人沮丧的图景。与此同时，中国已经超越西方成为世界第二大经济体，预计将在未来十年内超过美国。

中国，一个在1978年人均收入还比一个普通非洲国家低三倍的国家，在不将其政治制度转变为西方正统的情况下，如何能够成功完成减轻贫困和普遍提高人民生活水平的艰巨任务？

对许多西方人来说，这仍然是一个令人困惑的问题。答案在于中国的社会稳定。这是中国人通过艰苦的历史学习到的一课。这也是该国巨大成功背后最重要的因素。良好的社会秩序和稳定保障了有利于增长的宏观经济环境；而成熟的政治体制又使这些成为可能。

如果一个人想认真研究中国，那么他就不能不加区分地将中国归入其他东亚专制政权。否则，这将是一个非常模糊和无效的简化。虽然中国的改革确实在一定程度上类似于其他东亚经济体早期的改革，但它们并不相同。在台湾和其他东亚国家，威权政府监督产业升级；他们激励并领导了从第一产业向第二产业的转变，使其成为增长的动力。

务实的机构

然而，就中国而言，除了庞大的人口和丰富的自然资源，社会主义政府还建立了务实的机构，鼓励学习世界各地的最佳做法。这使得中国能够超越东亚模式。

1980年，邓小平提出了判断任何一个发展中国家，特别是中国的政府是否合法、是否有资格执政的三个标准:第一，其经济治理能否使国家走上追赶最先进的资本主义经济即美国的正确轨道；其次，它的政治治理能比美国的制度产生更多真正的民主吗？最后，政府在为现代化的巨大任务培养更多人才方面是否发挥了它的促进作用？

如果一个人遵循专制与民主相对立的陈旧范式，并将这种标签应用于中国所有五代领导人，他必然会忽略一些非常关键的事实，而这些事实是中国政治制度的独特特征。许多西方人仍然误以为中国是一个斯大林主义极权国家。但事实是，可以说，中国“集体主席团”内部的权力分配和问责比西方政治背景下立法、行政和司法部门之间的权力分离更加复杂。早在民国时期，孙中山就设想五权分立，在政治机构内部的制衡方面超越了西方。中国共产党更进一步创新，首先将评级权划分，然后重新划分为“超级机构”，这种做法与欧盟有些相似，欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲央行和其他组织在不同战线上共同分享权力。

在我最近出版的《民主决策:中国的集体主席》一书中，我将中华人民共和国诞生以来的历史经验和教训汇集在一起，试图以此来说明中国的情况。我想解释一下为什么七到九名政治局常委的集体领导优于单一的主席团制度。中国并非偶然发现集体主席制，也不是偶然发明的。中国经历了艰苦的创新、试验和错误、纠正和制度化过程，才成为今天的中国。我在书中确定了中国集体执政的五大机制:集体协作、集体权力过渡、集体自我完善、集体研究和集体决策。

集体协作

“大众的集体智慧使任何一个天才都相形见绌”——这句久经考验的中国谚语恰当地反映了这个古老文明是如何传统地重视集体主义的。事实上，在1938年长征后不久，中华人民共和国的开国元勋们就已经清楚地看到了责任划分的必要性。换句话说，中央集权的分权。与军事、土地改革、情报、党组织、动员和宣传有关的重要问题由中央秘书处的五名成员根据个人专长进行分配。

如今，随着国内和国际事务变得越来越复杂，合作治理的需求也越来越大。对于中国最高领导层来说，这种合作体现在多个层面:首先，大多数政治局常委除了他的主要职责范围之外，还有助理的角色要扮演；其次，政治局委员各自负责不同的决策机构，这些机构定期交换信息，并向最高领导人通报具有战略重要性的事项；第三，过多的内部智库相互协作、相互竞争，构成了中国共产党中央领导层的大脑，是收集情报、提供政策建议的重要手段。

在西方政治背景下，尽管权力分立有效地禁止了滥用权力，但它也造成了政治僵局和相互分离，阻碍了雄心勃勃的领导人推行急需的根本性改革。而在中国，最高领导人和他们所代表的各个组织不仅在一个统一的系统中相互促进，而且相互监督，这产生了负责任的治理，并鼓励领导人做好事。集体权力过渡

被西方媒体称为不透明的领导层换届，是中国政治中最被误读的做法之一。在近半个世纪的时间里，中国废除了继承人的个人任命，转而采用集体选拔、评估和培养未来领导人的制度。

将中国与西方区别开来的一个重要因素是，中国领导人只在精英基础上竞争，而不像西方领导人那样，他们的优势取决于竞选活动而不是业绩评估。在选举民主制中，政党实际上代表各种局部利益，任何政党的执政权都直接来自定期选举的胜利。然而，就中国共产党而言，该党并不意味着“偏袒”，它代表了社会大多数人的利益。中共领导人的合法性来自于表现和扎实的政绩。像乔治·w·布什和巴拉克·奥巴马这样缺乏公共事务经验的无能领导人来管理政府是不可想象的。

任何中共中层干部在进入党的高层之前，至少必须达到两个主要的精英门槛。第一，他们一定是省委领导级别的。在某种程度上，这些职位代表了很少有国家能够提供的治理和公共行政精英培训项目。在一个漫长、竞争和严格的过程中，有能力的候选人必须应对各种区域/部门挑战。他们需要随时保持消息灵通，随时准备好各种资源。他们需要能够始终如一地证明他们有能力带领这个世界上人口最多的国家走向更美好的未来。说白了，只有最优秀、最适者生存，其余的都会退休。例如，孟建柱，现在是中央政府的高级官员，开始了他的职业生涯，先是县委书记，然后是上海副市长。随后，他领导了江西省政府和省委，江西是中国东部的一个省份，人口超过4500万，国内生产总值相当于巴基斯坦，然后他才能够在中央政治和立法事务委员会任职。

一旦成为中央委员会成员，第二个门槛是未来潜在领导人要证明他或她有坚韧不拔的精神和决心去实现他们的最高目标。他们需要担任政治局常务委员会候补委员几年。在这一准备阶段，现任领导人将对这些候选人进行测试，并为随后的集体权力过渡筛选出最有能力和纪律严明的人选。

因为中国共产党是中国人民整体利益的守护者，如果不是唯一的守护者，它对国家、民族和国家的改善负有最终责任。出于显而易见的原因，这种领导权的移交必须谨慎处理。这种集体机制不仅能遏制潜在的独裁者，还能防止戈尔巴乔夫这样的人在中国掌权，并抵消中国迄今取得的巨大成就。

集体学习

产品总分类在集体学习方面有着悠久的传统，这是一种多方面的做法，需要专家咨询、信息共享、国际交流和学习最佳做法。无一例外，几代中国领导人都呼吁重视持续学习。2003年，集体学习成为十六届二中全会的一项成文惯例。

政治局定期组织讲座、研讨会和座谈会，在这些场合，常委们会就经济和社会方面的重要问题征询中国高层的意见。通过这一机制，各种决策和政策咨询机构之间的建设性互动将有助于中央政府在最微妙的问题上采取适当的行动。

我以清华大学教授的身份，教授高级干部关于当代中国研究和中国改革的定制课程。此类课程最早在中央党校和中国治理科学院开设；中国顶尖大学很快紧随其后。今天，集体学习已经成为一种高度制度化、广泛参与的机制。

可以肯定的是，中共官员学到的远不止书本上和课堂上的知识，还有他们通过不同部门，即党委、国有企业和其他社会组织轮流担任的职务。平均而言，现任中央政治局常委每人有43.6年的公务员经验，38.9年的党员经验。例如，出生于1953年的习近平主席于1969年加入公务员队伍，并于1974年加入中国共产党，在公共行政、组织和管理方面积累了40多年的学习和经验。

集体研究

毛泽东在1930年说:“不进行研究和调查的人不应该享有发表意见的权利”。

拥有充分和相关的信息是任何成功的公共政策制定的基础。对于中国这个幅员辽阔、人口世界第一的国家来说，更是如此。任何个人都不可能对社会的各个方面拥有全面而深入的知识。因此，任何人，无论多么有能力，都不能对这种严重的信息赤字采取适当的行动。在中国集体担任主席的情况下，政治局常务委员会的每一位成员都受到许多小组委员会、内部研究机构和各领域独立智库的密切关注。同时，他们也进行了大量的初步研究和调查。这种努力不仅加强了地方对中央政府政策的执行，还提供了应对自然灾害和社会危害等突发事件的预防措施。

中国曾经是一个出口驱动型经济体，国内差距复杂，极易受到国际经济环境的外部冲击。为整个国家制定宏观政策需要大量的知识和谨慎。当最近一次金融危机在2008年袭击世界时，许多政府要么在有效的行动原因上陷入僵局，要么由于内部的不准备而突然采取行动。在中国，第17届政治局常务委员会的所有9名成员迅速进行了实地调查，并很快就及时推出4万亿元刺激计划以提振经济达成一致决定。这种高度制度化的集体决策过程可以有效地为中国应对外部可能出现的任何挑战做好准备。

在最新一期的《中国集体主席》中，我附上了一份按时间顺序排列的记录，详细显示了截至2013年底，习主席如何花了近10%的时间进行14次视察，覆盖了中国三分之一的省份和所有七个军区。在党的十八届三中全会之前，农村土地改革等话题争议最大。为了更好地了解这些关键问题，除了官方报道，习近平有目的地走访了湖北省的农民，从基层收集了第一手资料。

集体决策

经历了60多年的风风雨雨，北京方面越来越清楚，做出正确的战略决策是最大的成功，否则将导致国难。事实上，中国已经从毛时代混乱的晚年吸取了教训——如果中国像在内战和共产主义统治的第一个十年那样，在1958年至1976年期间坚定地反对毛的个人领导，并坚持收集决策机制，像文化大革命这样的灾难性运动就可以在很大程度上得到预防。

有效决策和善政的一个常见障碍来自权力的不对称。中国政治权力结构失衡和失衡的恢复，分别解释了毛的失败和邓的成功。看到毛的严重错误后，邓小平在1980年公开强调“重要问题必须集体讨论；每个党委委员应有一票表决权，决策要严格遵循多数决原则。

与西方对中国民主集中制的刻板印象相反，从信息交流到寻求共识的民主程序实际上是中国集体决策的支柱和命脉。

中国共产党拥有8500多万党员，是世界上最大的执政实体。它目睹了早期政权的斗争和野心，并在其历史进程中探索了各种制度可能性。中国是一个有着深刻地域差异的文明。只有集体总统制才能抓住中国人民如此多样的利益，协调各级政府，在党和国家之间取得平衡。团结动员各条战线的社会力量，不断推动国家前进，需要集体总揽全局。